ISSN impreso: 1390-3837 / ISSN electrónico: 1390-8634, UPS-Ecuador, No. 41, septiembre 2024-febrero 2025, pp. 183-204.
https://doi.org/10.17163/uni.n41.2024.07
“Un país para volver”: análisis narrativo
del Plan de retorno a España
“A country to go back to”: narrative analysis
of the Plan of Return to Spain
Ana Irene Rovetta-Cortés
Instituto Superior de Estudios Sociales, CONICET-UNT, Argentina
anairene.rovetta@gmail.com
https://orcid.org/0000-0001-7774-8170
Antonio Alejo
Universidad de Granada, España
aalejo_1@ugr.es
https://orcid.org/0000-0002-2020-7856
María José Fernández-Vicente
Université de Bretagne Occidentale, Francia
mariajose.fernandezvicente@univ-brest.fr
https://orcid.org/0000-0003-1984-1929
Recibido: 26/01/2024 Revisado: 05/04/2024 Aceptado: 10/05/2024 Publicado: 01/09/2024
Forma sugerida de citar: Rovetta-Cortés, A. I., Alejo, A. y Fernández-Vicente, M. J. (2024). “Un país
para volver”: análisis narrativo del Plan de retorno a España. Universitas
XX1, 41, pp. 183-204. https://doi.org/10.17163/uni.n41.2024.07
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Universitas-XX1, Revista de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad Politécnica Salesiana del Ecuador,
No. 41, septiembre 2024-febrero 2025
Resumen
Cada vez más gobiernos lanzan iniciativas explícitamente dirigidas a estimular el retorno de sus emigran-
tes. En España, el Estado puso en funcionamiento su primera política para el retorno, el “Plan de Retorno a
España”, en 2019. Tomando como caso de estudio este plan, el artículo examina la política española para el
retorno y la ubica en un contexto más amplio, tanto político como histórico, con objeto de comprender los
límites y sesgos de esta medida ante los diversos perles de emigrantes españoles. Adoptando el enfoque
narrativo de las políticas como perspectiva teórico-analítica y el análisis de contenido como herramienta
metodológica, identicamos que, mediante la nueva estrategia narrativa, se ha producido en España un
cambio paradigmático en la manera de pensar, desde la esfera pública, el regreso de los ciudadanos espa-
ñoles asentados en el extranjero. De una mirada asistencial, se ha pasado a adoptar una perspectiva de tipo
neoliberal (instrumental y utilitarista), manteniendo, eso sí, una concepción de “la vuelta al país de origen”
más próxima a las teorías migratorias predominantes en el siglo XX que a los conceptos cientíco-sociales
contemporáneos. Encontramos, además, una tensión entre las narrativas políticas de España y de la Unión
Europea respecto a la movilidad intraeuropea, y un desfase entre la mirada estatal y las realidades migrato-
rias actuales en lo relativo al retorno en contextos de gran incertidumbre económico-laboral.
Palabras clave
Políticas, enfoque narrativo, migración, retorno, talento, juventud, movilidad, España.
Abstract
A growing number of governments are introducing initiatives explicitly aimed at stimulating the return
of their emigrants. In Spain, the state launched its rst policy for return, the “Plan of Return to Spain”,
in 2019. Taking this plan as a case study, the article examines the Spanish policy for return and places
it in a broader context, both political and historical, in order to understand the limits and biases of this
measure in the face of the diverse proles of Spanish emigrants. Adopting the narrative policy framework
as a theoretical-analytical perspective and content analysis as a methodological tool, the authors of this
paper identify that, through the new narrative strategy, a paradigmatic change has been produced in
Spain in the way of understanding, from the public sphere, the return of Spanish citizens living abroad.
Instead of an assistance-based approach, a neoliberal (instrumental and utilitarian) perspective has
been adopted, maintaining, however, a conception of “the return to the country of origin” that is closer
to the predominant migratory theories of the 20th century rather than to contemporary social-scientic
notions. A tension between the policy narratives of Spain and the European Union in relation to Intra-
European mobility, and a gap between the state view and the current migratory realities concerning
return in contexts of great economic and labor uncertainty, have also been recognized.
Keywords
Policies, narrative approach, migration, return, talent, youth, mobility, Spain.
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Ana Irene Rovetta-Cortés, Antonio Alejo y María José Fernández-Vicente. “Un país para volver”
Introducción1
Desde nes del siglo XX cada vez son más los gobiernos que incorporan
políticas (programas, planes, guías y/o recursos audiovisuales online) hacia
sus emigrantes y/o los descendientes de sus emigrantes con el n de promo-
cionar, no solo el mantenimiento de vínculos con la comunidad de origen y la
asistencia en casos de necesidad, sino también el regreso al territorio (Délano
y Mylonas, 2021; Hagan y Wassink, 2020; Délano y Gamlen, 2014; Tsuda,
2009). España, país europeo caracterizado por contar con movimientos mi-
gratorios de ingreso y egreso tanto históricos como contemporáneos, forma
parte de los países en los cuales está teniendo lugar este fenómeno (Pinho
et al., 2022; Fernández Asperilla y Alba, 2020; Ragazzi, 2014).
En el plano legislativo, el interés estatal por sostener lazos con los emigran-
tes españoles, garantizar sus derechos y posibilitar su posible retorno no es no-
vedoso, sino que ha estado presente desde la vuelta de la democracia. Ya en la
Constitución de 1978 se mencionaba, en el artículo 42, que “el Estado velar[ía]
especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los
trabajadores españoles en el extranjero y orientar[ía] su política hacia su retorno”
(BOE 311, 1978) (Ripoll Gil, 2023; Calvo Salgado et al., 2022; Fernández Vi-
cente, 2015). En la misma línea, y con miras a reforzar dicho objetivo, se apro-
bó el Estatuto de la ciudadanía española en el exterior en el año 2006. En dicho
texto, el artículo 26 estipulaba que el Estado buscaría promover la creación de
una política integral y multinivel para facilitar el regreso de los españoles resi-
dentes en el exterior, incluyendo entre estos últimos no solo a quienes estaban
fuera del país por motivos laborales, sino también a aquellos que habían salido
por motivos políticos durante la dictadura franquista (BOE 299, 2006).
Además, en el mismo plano, pero no ya solo en relación con los emigran-
tes sino con la diáspora española (Brubaker, 2005), ha habido también va-
rias leyes, de índole temporal, aprobadas en las últimas dos décadas. Si bien
estas han estado orientadas hacia la concesión de la nacionalidad española a
descendientes de emigrantes españoles y no a promocionar directamente su
retorno, se trata de medidas que lo posibilitan. Entre estas iniciativas, cabe
mencionar: la Ley de Memoria Histórica (Ley 52/2007), en vigor entre 2008
1 Este artículo se inscribe en el proyecto de investigación “Integración y retorno de la nueva emigración
española: un análisis comparado de las comunidades de españoles en el Reino Unido y Francia”
(PID2019-105041RA-I00), dirigido por la Dra. Belén Fernández Suárez y nanciado por el Ministerio
español de Economía y Competitividad.
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y 2011, destinada a los exiliados de la dictadura y descendientes (Izquier-
do, 2011); la Ley en materia de concesión de la nacionalidad española a los
sefardíes originarios de España (Ley 12/2015), operativa desde 2015 hasta
2019, dirigida a los descendientes de los judíos expulsados de la península
entre los siglos XV y XVI (Aliberdi, 2023; Casas Cortés y Cobarrubias Ba-
glietto, 2023); y la Ley de Memoria Democrática (Ley 20/2022), conocida
como Ley de Nietos, que sigue activa durante 2024 y está dedicada a descen-
dientes de exiliados, brigadistas internacionales y mujeres que perdieran la
nacionalidad por contraer matrimonio con no-nacionales antes de la entrada
en vigor de la Constitución de 1978 (Míguez Macho, 2022).
En lo que respecta a las políticas expresamente diseñadas para fomentar
el retorno de emigrantes, es relevante destacar que el interés por impulsar
medidas para favorecer el regreso de connacionales españoles del exterior
no surgió inicialmente a escala nacional, sino que lo hizo a nivel subnacio-
nal.2 Los primeros gobiernos en desplegar políticas especícas orientadas al
regreso de sus emigrantes y su diáspora fueron los de cinco Comunidades
Autónomas: Andalucía, Asturias, Canarias, Extremadura y Galicia (Rovetta
Cortés, 2018; Cavas y Sánchez, 2007), y fue recién a partir del último lus
-
tro que el resto de las Comunidades Autónomas se unieron a esta tendencia.
3
Hasta que se aprobara el Plan de Retorno a España de 2019, el Estado
se limitaba a publicar sucesivas “guías de retorno”, destinadas a indicar los
trámites que los candidatos al retorno debían cumplimentar para poder re-
gresar a España, ofreciendo algunas ayudas o subvenciones para quienes se
encontraran en situaciones de vulnerabilidad, y, desde la Ocina Española
del Retorno, se buscaba “facilitar, orientar y asesorar a los españoles que de-
cidan retornar, con el objetivo de materializar su efectiva inserción social y
laboral en España” (BOE 299, 2006: artículo III).4
Fue en 2019 cuando, coincidiendo con la proliferación de políticas auto-
nómicas para favorecer el retorno de corregionales, el Estado nacional lanzó
su primer plan para estimular la vuelta de emigrantes a España: el Plan de
Retorno a España. Un plan de 50 medidas, aprobado durante el gobierno del
2 Según Segeš Frelak y Hahn-Schaur (2019), este carácter multinivel de la política de retorno constituye
un elemento propio a la política de retorno española si se la compara con sus homólogas europeas.
3 Listado de políticas autonómicas para el retorno disponible en: https://bit.ly/3uM8R0s
4 De manera general, las ayudas al retorno implementadas por el Estado han sido escasas. Las labores
desplegadas por asociaciones de retornados, como la Federación Española de Asociaciones de Emi-
grantes y Retornados (FEAER), son ejemplo de las insucientes medidas del gobierno para propiciar
el regreso de los españoles expatriados (Oiarzabal et al., 2012).
187
Ana Irene Rovetta-Cortés, Antonio Alejo y María José Fernández-Vicente. “Un país para volver”
Partido Socialista Obrero Español, en marzo de 2019, que incluyó la actua-
ción de diez ministerios, el involucramiento de gobiernos locales y de otras
organizaciones sociales (sindicatos, empresas y asociaciones de emigrantes
y retornados) con el objetivo explícito de fomentar el regreso al país de ciu-
dadanos españoles residiendo en el extranjero.
Tomando como caso de estudio el Plan de Retorno de España, este artí-
culo tiene como propósito, por un lado, examinar la manera en la que el Es-
tado diseñó e implementó la política para el retorno de España y, por otro,
ubicarla en un contexto más amplio, tanto sociopolítico como histórico. Para
ello utilizamos el enfoque narrativo de las políticas como prisma con objeto
de interpretar y comprender cómo, a través de esta política, se narra el fenó-
meno migratorio español en la actualidad; a quiénes se identica como emi-
grantes cuyo retorno merece la pena incentivar; quiénes quedan fuera del
foco de este relato de retorno; y cómo encaja esta propuesta en la historia de
iniciativas estatales hacia la emigración española.
La originalidad y contribución a la literatura de este artículo se centra
en la temática y en el acercamiento teórico-analítico. Temática debido a que
aún son escasas las investigaciones que analizan las políticas para el retorno
en Europa (Segeš Frelak y Hahn-Schaur; 2019; Lang et al., 2016) y teórico-
analítico porque el análisis narrativo de las políticas no ha sido hasta aho-
ra recurrente en el ámbito de los estudios migratorios (Pierce et al., 2014).
Enfoque de estudio
Para este estudio recurrimos al enfoque de estudio de la “narrativa de po-
líticas”. Esta perspectiva analítica parte del supuesto de que los seres huma-
nos somos animales narradores, “homo narrans” (Jones et al., 2014, p. 1),
y de que, si bien los “mensajes políticos” pueden adoptar distintos formatos
o estructuras, “en política, los relatos narrativos son el principal medio para
denir y disputar los problemas políticos” (Stone, 2012, p. 158).
De acuerdo con Stone (2012, p. 158), los “relatos narrativos”, o “narrati-
vas políticas”, se diferencian de otro tipo de mensajes políticos, como pueden
ser las cronologías, los listados, los memes o los discursos, por el hecho de
contener algún tipo de combinación de los siguientes elementos: 1) problema,
2) escenario, 3) personajes (héroes, villanos y víctimas), 4) trama y 5) morale
-
ja de la historia o solución política. Son similares a otros formatos comunica-
cionales en que todos ellos buscan conformar una estrategia política sobre la
base de un sistema de creencias respecto a un determinado fenómeno social.
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Universitas-XX1, Revista de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad Politécnica Salesiana del Ecuador,
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Según Shanahan et al.:
Existen dos condiciones necesarias para que un documento de dominio públi-
co pueda ser considerado narrativa política. En primer lugar, debe contener
una postura política o un juicio sobre un comportamiento relacionado con la
política. (…) En segundo lugar, debe incluir al menos un personaje que actúe
como héroe, villano o víctima. (2013, p. 457)
Con esta perspectiva teórico-analítica, se tiene presente una mirada com-
binada y equilibrada del estudio entre agentes e instituciones. Así, se da cuen-
ta del grado de complejidad que el fenómeno estudiado representa cuando
se analiza un proceso de política pública. En este sentido, destacamos las in-
terconexiones, las retroalimentaciones y las complementariedades entre las
ventanas de oportunidad políticas (marcos institucionales y de políticas) y los
marcos interpretativos. Estas imbricaciones se logran a través de las narrati-
vas de las identidades pues “la complementariedad contribuye al nexo entre
estructuras de oportunidades políticas y las estrategias del discurso político”
(Alejo Jaime, 2013, p. 288). En este sentido, reconocemos que las políticas
públicas no son datos “objetivos” y “autoevidentes” para los actores. Los
actores (instituciones, ciudadanos organizados, etc.) tienen “oportunidades
percibidas” (Alejo Jaime, 2013, p. 305). De esta manera, hay una conexión
entre las políticas públicas y la interpretación que los agentes tienen y desa-
rrollan estratégicamente, lo cual los lleva a las aperturas u obstáculos que los
mismos agentes conciben y construyen ante las agendas políticas respectivas.
Dado que este enfoque permite examinar “explícita y empíricamente las
narrativas políticas utilizadas por los actores en el proceso político” (Pier-
ce et al., 2014, p. 27) y analizar tanto el diseño, como los procedimientos,
aplicación y/o resultados de las políticas públicas que se reejan en las na-
rrativas estratégicamente construidas, en este artículo nos valemos de este
enfoque para examinar la construcción de las narrativas desplegadas en la
política pública española destinada a promover el retorno de los ciudadanos
españoles que residen en el exterior.
Metodología
A partir de una estrategia de estudio de caso, se toman como unidad de
análisis los discursos que alimentan la narrativa de la política pública del Plan
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Ana Irene Rovetta-Cortés, Antonio Alejo y María José Fernández-Vicente. “Un país para volver”
de Retorno a España. Para ello, realizamos un análisis de contenido del do-
cumento (Hsieh y Shannon, 2005) que presenta dicho plan. Con ello, se dis-
tingue la forma y el contenido narrativo de la política de retorno de España.
Aunado a ello, contextualizamos el uso de estos elementos de políticas y sus
estrategias narrativas en un escenario político e histórico más amplio, en el
que se mueven ciudadanos españoles con ubicaciones geográcas, perles
profesionales y generaciones diversas. Para alimentar nuestro estudio hemos
revisado la literatura existente respecto al estudio del retorno en un entorno
europeo con énfasis en la experiencia de España. Y, además, para el análisis
del plan de retorno, se visitaron las páginas web de la Secretaría de Estado de
Migraciones, el Portal de la Ciudadanía Española en el Exterior, de la organi-
zación Volvemos y la del Diario de sesiones del Congreso de los diputados.
Siguiendo la estrategia analítica de Stone (2012), nuestro trabajo siguió
el siguiente esquema analítico.
Tabla 1
Esquema analítico
Problema Situar claramente el relato de la salida de los ciudadanos españoles
que se expone en el Plan de Retorno a España.
Escenario
Identicar la estrategia narrativa que promueve el Plan de Retorno
a España ante los diferentes problemas a los que se enfrentan los
españoles en el exterior, especialmente aquellos que tienen pensado
regresar a España.
Personajes (héroes,
villanos y víctimas)
Reconocer el rol que juegan los actores implicados en la
implementación del Plan de Retorno a partir de la misma narrativa
ofrecida por el plan mismo (gobierno, comunidades autónomas,
parlamento, asociaciones de emigrantes, empresas, entre otros).
Trama y moraleja de la
historia o solución política
Distinguir las oportunidades, limitaciones y sesgos que ofrece el Plan
de Retorno a los diferentes grupos de españoles en el exterior.
Resultados
Al analizar la forma o estructura narrativa de las políticas del Plan de re-
torno a España advertimos que el problema en torno al cual se construye el
relato es la salida del territorio nacional de españoles, pero no la de todos,
sino aquella que se calica como “nueva emigración”. En otras palabras, la
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partida de jóvenes españoles que dejaron el país tras el comienzo de la cri-
sis económica de 2008.
En lo relativo a la trama, la narrativa de las políticas sigue la siguiente
secuencia: a raíz de la crisis económica global y de las condiciones del mer-
cado laboral español, “cientos de miles de españoles emigraron en busca de
una oportunidad para ganarse la vida en otro país” (Secretaría de Estado de
Migraciones, 2019, p. 5). No se marcharon porque quisieran, sino por en-
contrarse ante situaciones de precariedad laboral y desempleo. Muchos de
ellos contaban con estudios superiores y adquirieron aún más conocimientos
“personal[es] y profesional[es]” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019,
p. 3) durante su experiencia en el extranjero. Ante esta circunstancia, el Estado
considera su “deber moral” intervenir con el n de recuperar esta población
cualicada y obtener así “benecios económicos, familiares y sociales” que
se asocian a su regreso (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 5).
En cuanto al escenario o contexto en el cual se sitúa la narrativa política,
el Plan recurre a textos jurídicos, como la Constitución de 1978 y el Estatu-
to de la ciudadanía española en el exterior de 2006, como parámetros lega-
les, y a las conclusiones de estudios realizados por otras instituciones públi-
cas, como el Instituto Nacional de la Juventud, para legitimar la propuesta.
Partiendo de la premisa de que haber vivido una (única) experiencia mi-
gratoria de ida y vuelta lleva aparejado de manera automática —sin consi-
deración alguna respecto a las condiciones (legales, económicas, sociales,
políticas...) en los lugares de tránsito/destino— un aprendizaje personal y
profesional que puede (y debe) ser puesto al servicio de la economía espa-
ñola, los autores del Plan de retorno a España proponen 50 medidas cuyo
foco principal es el aspecto económico/laboral. Enfatizando el valor (o bene-
cio) de recuperar la presencia en el territorio de personas jóvenes que pue-
dan trabajar en sectores públicos y privados, como empleados de empresas
privadas, emprendedores, funcionarios o cientícos, el plan vincula explí-
citamente retorno y desarrollo económico. En otras palabras, los retornados
son representados como agentes de desarrollo, como un recurso para el país.
28 de las 50 medidas propuestas se encaminan a facilitar la planicación
y la reinserción laboral de quienes deseen retornar. De hecho, aproximada-
mente 21 de los cerca de 24 millones de euros que fueron previstos para los
dos primeros años de funcionamiento del plan se reservaron para este n.
De ellos, 10,9 millones se destinaron a promover el retorno de cientícos y
10,3 millones a fomentar el regreso de quienes busquen insertarse en el sec-
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Ana Irene Rovetta-Cortés, Antonio Alejo y María José Fernández-Vicente. “Un país para volver”
tor privado (de estos, 2,2 millones fueron para empleados y 8,1 millones para
emprendedores). El resto de gastos se designaron para generar y mantener
la Web “Un país para volver” (300 000 €), rediseñar el registro consular (2,5
millones) y promover el acceso a la Red de centros de información juvenil
(35 000 €) (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, pp. 67-90).
Un elemento contextual que resulta poco preciso es el numérico. A este
respecto el Plan reconoce que los datos estadísticos disponibles en España
respecto al fenómeno de la emigración son incompletos y que, por tanto, la
cantidad de personas españolas residentes en el extranjero publicada cada año
por el Instituto Nacional de Estadística (INE) representa una subestimación
del total5. No obstante esta limitación, el documento señala que, entre 2008
y 2019, se ha advertido una tendencia creciente tanto en el número de salidas
como de regresos al país, y sobre las primeras, detalla que, en 2019, había
aproximadamente 2 500 000 españoles residiendo fuera del país. De esa cifra,
aproximadamente un millón de ellos se encontraban en Europa y el millón
y medio restante viviendo predominantemente en países de América Latina.
Siguiendo el enfoque teórico analítico propuesto, identicamos a este grupo
de emigrados como las víctimas principales a quienes hay que asistir a través de
la política del retorno. Se trata de jóvenes clasicados por el Plan en función de
su grado de motivación hacia el regreso al país en cuatro perles. Se distingue
entre: (a) quienes están “en evolución”, (b) quienes tienen la “mirada puesta en
España”, (c) quienes se encuentran “conformes con su situación”, y (d) quie-
nes son “nómadas vitales” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 21).
Si bien se explicita un interés preferencial por dirigir el plan hacia el se-
gundo perl, el de quienes “han estado ya un tiempo fuera y tienen claro que
quieren volver. No saben cómo dar pasos hacia su retorno. Dependiendo de
su situación personal y profesional, se plantean retornar en el corto, medio
o largo plazo” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 21), todos los
portadores de estos perles son incluidos como potenciales destinatarios de
las medidas estatales contenidas en esta política de promoción del retorno.
Un aspecto que sobresale al examinar las descripciones de estas víctimas
en la narrativa de políticas es que esta las ubica, predominantemente, en Eu-
ropa. Se trata de una localización identicable: (a) en la metodología desple-
gada para llevar a cabo el diseño de la política: las encuestas, talleres y en-
5 Dicha apreciación coincide con los resultados de investigaciones respecto al fenómeno migratorio
español. Ver, por ejemplo: Mahía, 2018; González-Ferrer, 2013.
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cuentros tuvieron lugar mayoritariamente en Berlín, Londres y Madrid,6 y (b)
en la descripción de los entornos laborales de origen y destino, pues se presu-
pone una diferencia salarial entre países que resulta favorable a los países de
destino y se describen unos entornos laborales con “metodologías de trabajo”
más “conciliadoras”, “modernas e inclusivas” (Secretaría de Estado de Migra-
ciones, 2019, p. 15). Todo ello puede interpretarse como una inclinación no
solo por buscar el retorno de jóvenes emigrantes que salieron tras la crisis del
2008, sino de jóvenes emigrantes que optaron por residir en otro país europeo.
En sintonía con esta predilección geográca europea, pero en un segun-
do plano, el Plan identica a las empresas españolas como víctimas secun-
darias del problema de la emigración, pues, a partir de encuentros con em-
presarios españoles para la elaboración del Plan, se distinguen los siguientes
obstáculos para la contratación de retornados: la distancia entre los salarios
en el extranjero y España, el plazo de preaviso que debe darse a las empresas
donde están trabajando quienes desean retornar, y las dicultades para que
los retornados se incorporen al trabajo en el corto plazo.
En lo que respecta al villano de la historia, este no ocupa un lugar predo-
minante en la narrativa del Plan. Si bien pueden catalogarse como villanas
la crisis económica de 2008 y las condiciones de temporalidad y precariedad
del mercado laboral español en tanto fuerzas expulsoras de los jóvenes emi-
grantes, no se advierte un análisis pormenorizado respecto a estas circuns-
tancias político-económicas, no se proponen cambios institucionales a gran
escala y no se identica a ningún actor social particular como responsable
de la crisis, aunque sí se responsabiliza veladamente al Partido Popular por
los recortes que realizó mientras estuvo en el gobierno en los años posterio-
res a la crisis, pues estos habrían acentuado el fenómeno de la emigración.7
Finalmente, el rol de héroes del relato político es encarnado, en primera
instancia, por el Estado, concretamente por la Secretaría de Estado de Mi-
graciones; en segunda, por la organización privada Volvemos, en quien se
externalizaron las tareas de diseño y desarrollo del Plan; y, en tercera, por
6 Salvo una encuesta online cuyo alcance geográco no es explicita, todas las otras herramientas de
recolección de datos se aplicaron en territorio europeo. Opción que invisibiliza (o ensombrece) las
experiencias de quienes se encuentran en otras latitudes.
7 Sobre las críticas del Grupo Parlamentario socialista a los recortes del gobierno del PP en materia
de política cientíca y su impacto en la emigración de jóvenes investigadores, consúltese: Diario de
sesiones del Congreso de los diputados (DSCD), nº 222, 24 de septiembre de 2014, pp. 7-8; DSCD,
nº 20, 23 de febrero de 2016, pp. 22-23; Boletín de las Cortes Generales - Senado (BCG-S), nº 113, 19
de junio de 2017, pp. 3622-3624. Textos disponibles en: https://bit.ly/450ajdq y https://bit.ly/3yFicsM
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Ana Irene Rovetta-Cortés, Antonio Alejo y María José Fernández-Vicente. “Un país para volver”
los jóvenes españoles retornados, pues se interpreta que todos estos actores
sociales son capaces de identicar y conocer el problema que supone la emi
-
gración y pueden proponer una serie de medidas para mitigar y resolver las
dicultades que se les presentan a quienes desean regresar al país. Como re-
presentante del Estado, sobresale la voz de Magdalena Valerio, ministra de
Trabajo, Migraciones y Seguridad Social entre 2018 y 2020, quien plantea
la intervención a favor del retorno en términos de “responsabilidad moral”
(Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 3).
En relación con Volvemos, cabe destacar que esta organización privada,
creada en Berlín entre 2015 y 2016, se presenta a sí misma como una enti
-
dad conformada por personas jóvenes españolas que en algún momento de
su vida adulta residieron en otros países de Europa, y es desde el convenci-
miento de los propios integrantes de Volvemos de que sus experiencias mi-
gratorias los capacitan para asistir a otras personas emigrantes que deseen
volver a España que, quienes redactaron el Plan, se sitúan a sí mismos, y a
cualquier persona española que residiera fuera del territorio y regresara a su
patria, en este rol narrativo. En sus propias palabras:
Sabemos lo que es buscarse la vida en un país diferente al propio y hemos
vivido la emoción de volver a casa. Con esta experiencia en la mochila arran-
camos este proyecto ilusionante para hacer posible que los cerebros fugados
durante la crisis puedan volver a casa. (Volvemos, 2020a)
Tabla 2
¿Quién es quién en el Plan de Retorno de España?
Personaje Entidad y características
Víctimas
Los nuevos emigrantes son las principales víctimas que han tenido que salir de su
país. El plan presenta una caracterización de perles de este colectivo de emigrados.
Las empresas españolas son víctimas ante los desafíos a los que se enfrentan al
contratar personas retornadas al territorio.
Héroes
A través de la Secretaría de Estado de las Migraciones, se reconoce al Estado como
una entidad heroica que busca regresar a los ciudadanos españoles al territorio
español, con condiciones dignas, si así lo desean. La entidad Volvemos es la
organización de jóvenes retornados que tiene la función, designada por el gobierno,
de elaborar y monitorear la política de retorno de España.
Villanos
Sin una claridad explícita sobre entidades que jueguen el rol de villanos, se
distinguen como tales a: la crisis económica del 2008, los recortes presupuestarios y
la precariedad laboral en España.
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Siguiendo la tipología de tramas propuesta por Deborah Stone (2012), esta
línea argumental incluye y entrelaza las tramas de declive y de control. En otras
palabras, propone que, dado que la situación laboral empeoró y ello supuso la
pérdida demográca de población activa8 (trama de declive), se vuelve impe-
rativo actuar en pos de recuperar a esa población y así lograr la estabilidad y
el bienestar socio-económico de todo el país (trama de control). La moraleja
de la narrativa política es, por tanto, que resulta ineludible implementar una
política de fomento del retorno para volver a captar a esa población.
En cuanto a los elementos simbólicos de la narrativa, es destacable la uti-
lización recurrente de la etiqueta de “talentos” para referirse a estos jóvenes
emigrantes. Se presume que quienes salieron del país tras la crisis son (todos)
personas que han desarrollado “ideas nuevas, mentalidades más abiertas y
ganas de generar cambios en nuestro país”, conocimientos respecto a “otras
culturas”, “idiomas”, “espíritu emprendedor” y “capacidad para la resilien-
cia, así como la humildad, madurez, sociabilidad y determinación” (Secre-
taría de Estado de Migraciones, 2019, pp. 3, 5 y 20).
En cuanto a la cuestión del merecimiento, cabe subrayar que, en el rela-
to político, las víctimas ameritan, por el hecho de pertenecer a la comunidad
política nacional, acceso a consultas administrativas y solicitud de mediación
laboral. En cambio, para recibir asistencia psicológica deben pagar el servi-
cio (Volvemos, 2020b) y, para obtener asistencia emprendedora, superar un
proceso de competición (Volvemos, 2020c).
Finalmente, el examen de las políticas públicas a partir del enfoque na-
rrativo nos permite resaltar que las estrategias desplegadas en el Plan, por
un lado, han buscado movilizar el apoyo de diferentes actores sociales (re-
presentantes de instituciones públicas, empresas, sindicatos, asociaciones
de emigrantes, organizaciones cientícas, universidades…) para facilitar la
vuelta de quienes eligen regresar al país y, por otro, han utilizado el relato
político conocido como “angel shift” (Stone, 2012), el cual consiste en res-
tar importancia al “villano” (la crisis, los recortes y condiciones socio-labo-
rales) y enfatizar la capacidad y el compromiso de los “héroes” principales
8 Esta narrativa solo puede comprenderse desde una perspectiva estrictamente nacional(ista), pues, (a)
desde que comenzara la crisis en 2008, el saldo migratorio español ha sido positivo todos los años con
excepción de los bienios 2010-11 y 2013-14 (Instituto Nacional de Estadística, 2022; Mahía, 2018); y
(b) la mayor parte de inmigrantes (en su mayoría procedentes del Este de Europa, África y América
Latina) son personas jóvenes, en edad laboral (Domingo y Sabater, 2013; Reher et al., 2011).
195
Ana Irene Rovetta-Cortés, Antonio Alejo y María José Fernández-Vicente. “Un país para volver”
—en nuestro caso la Secretaría de Estado de Migraciones y la organización
Volvemos—, para resolver el problema.
Discusión
De acuerdo con el análisis de la narrativa de políticas de retorno en el
plan analizado y a los resultados identicados, y para lograr los objetivos
propuestos en este artículo, recurrimos a una discusión con base en la evolu-
ción histórica de la idea de retorno en la emigración española con el objeto
de identicar la orientación, los sesgos y las limitaciones que evidencia la
política de retorno propuesta por el Gobierno de España.
A pesar de que su aplicación fue limitada por el advenimiento de la pande-
mia de COVID-19, el principal interés del análisis narrativo realizado al Plan
de retorno a España es la manera en la que este trató de redenir la política
de retorno planteada hasta entonces desde el ámbito nacional. La orientación
del Plan constituyó un cambio de paradigma en el modo en el que desde la
esfera pública se pensaba y narraba el regreso de los ciudadanos españoles
asentados en el extranjero: de proponer ayudas al regreso a los españoles emi-
grados que se encontraran en situación de vulnerabilidad se pasó a priorizar
el retorno de los “jóvenes talentos” que emigraron con la crisis.
Para llevar a cabo este delicado y arriesgado giro copernicano en mate-
ria de retorno, la secretaría de Estado de Migraciones optó por externalizar
la elaboración del Plan, dejándolo en manos de la organización privada Vol-
vemos. La elección de Volvemos para el diseño de un Plan de retorno para
España se producía en un contexto marcado por la presencia en la opinión
pública de dos narrativas divergentes en relación con estas salidas de jóvenes
como consecuencia de la crisis: aquella que veía en este ujo migratorio una
huida de talentos o “fuga de cerebros” en un fenómeno que se dio en llamar
“la nueva emigración” —“nueva” en tanto que rompía con el estereotipo tra-
dicional del emigrante con baja cualicación profesional que caracterizó la
emigración masiva de los años del desarrollismo franquista—, y una segun-
da narrativa que trataba de diluir el fenómeno migratorio en un fenómeno
de “movilidad exterior” de carácter individual y no coercitivo que buscaba
restar importancia a estas salidas (Romero Valiente, 2018; Vázquez Silva,
Capote y López de Lera, 2020; Domingo y Blanes, 2016). El carácter coer-
citivo y colectivo de la primera narrativa (condensado en el famoso “no nos
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Universitas-XX1, Revista de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad Politécnica Salesiana del Ecuador,
No. 41, septiembre 2024-febrero 2025
vamos, nos echan”) de la primera contrastaba con el carácter supuestamente
voluntario, sin restricciones e individualizado de la segunda (Vázquez Silva
et al., 2020; Domingo y Blanes, 2016), si bien ambas parecían converger en
la idea de que los que marcharon en 2008 eran jóvenes altamente cualica-
dos (Oso, 2017).
En realidad, esta “nueva emigración” no era tan nueva, ya que ha veni-
do acrecentándose en España desde su ingreso en la Comunidad Económi-
ca Europea, afectando sobre todo a familias con recursos (Alaminos et al.,
2010). Ahora bien, esta parece haberse intensicado en los ujos recientes
(Vázquez Silva et al., 2020) como consecuencia del propio cambio de perl
de una juventud española que ha evolucionado en estas últimas décadas ha-
cia una mayor cualicación profesional.9
Al centrarse en esta “nueva emigración” vinculada a la crisis de 2008 y
al asimilarla a la salida de jóvenes cualicados instalados, en su mayoría, en
las grandes capitales europeas, el Plan de retorno restringía de manera sig-
nicativa el perl de los emigrantes hacia los que se habrían de orientar las
medidas destinadas a favorecer su regreso a España. Solamente los “jóvenes
talentos” o los “espíritus emprendedores” parecían tener cabida en este Plan.
Los numerosos jubilados que durante los primeros años de la crisis trataron
de volver a España (González Ferrer, 2013), los españoles de media o baja
cualicación y los descendientes de españoles (a los que el estatuto de ciuda-
danía incluía igualmente en las políticas de retorno a pesar de no haber emi-
grado nunca) (Merino Hernando, 2012) quedaron fuera del foco prioritario
de este Plan (Fernández Asperilla y Alba, 2020; Domingo y Blanes, 2016;
Narciso y Carrasco Pons, 2017).
La cuestión que el Plan no dirime es por qué un Plan que se autodenomi-
na “Plan de retorno a España. Un país para volver” acaba privilegiando el re-
greso de esta “nueva emigración” de jóvenes talentos instalados en su mayor
parte en las grandes capitales europeas. Tampoco incluye ninguna alusión al
concepto de movilidad intraeuropea (Penninx, 2014) en su estrategia narrati-
9 Desde los años del boom económico, España se ha convertido en uno de los países europeos con
mayor tasa de estudiantes universitarios con respecto a la población de las cohortes de 18 a 25 años,
generando una sobrecualicación en determinados grupos de edad (Díaz Hernández et al., 2015).
Así, en 2011 el porcentaje de personas de 24-34 años con educación superior completada era de 44 %
para mujeres y 34 % para hombres (González Ferrer, 2013). Sin embargo, ello no quiere decir que
debamos dejar fuera de este ujo migratorio a los numerosos españoles con media o baja cualicación
que optaron igualmente por emigrar.
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Ana Irene Rovetta-Cortés, Antonio Alejo y María José Fernández-Vicente. “Un país para volver”
va, sino que se limita a utilizar el término emigración para cualquier salida de
España, lo cual pareciera indicar que el único nivel de pertenencia reconoci-
do explícitamente es el nacional, no el regional. En este sentido, la política de
retorno de España no es fácilmente compatible con la narrativa política impe-
rante en Europa respecto a los desplazamientos poblacionales en el continente.
Proponemos varios elementos de respuesta ante estas omisiones. El pri-
mero tiene que ver con una mayor visibilidad, inuencia en la esfera política
y capacidad de movilización de este sector de emigrantes altamente cualica-
dos instalados mayoritariamente en Europa. Reunidos en la Red de Asocia-
ciones de Investigadores y Cientícos Españoles en el Exterior (RAICEX),
los intereses representados por este grupo de españoles tuvieron mayores
medios y canales formales de acceso a la formulación de políticas públicas
que otras categorías de emigrados, consiguiendo de este modo mayores apo-
yos para sus demandas.
El segundo podría relacionarse con la voluntad del gobierno de orientar
el Plan de retorno hacia el regreso de “jóvenes talentos”, desmarcándose en
la práctica de lo preconizado en la materia por los dos marcos legales en los
que se venía enmarcando la política migratoria, a saber: el artículo 42 de la
Constitución Española de 1978 y el artículo 26 del Estatuto de la ciudada-
nía española en el exterior de 2006. Como se anunció más arriba, el Plan no
concibe el retorno como una forma de asistencia del Estado español a sus
ciudadanos más vulnerables —para los cuales se siguen aplicando las tra-
dicionales medidas de asistencia propuestas en las diferentes guías del re-
torno— sino como una baza que ayude a “acometer un cambio de modelo
productivo apostando por la economía verde, la investigación, y el empren-
dimiento social, y no por la mera explotación de la mano de obra barata y sin
cualicar” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 6).
Con este enfoque, la política de retorno pasa a ser una política rentable y
altamente eciente –si por política ecaz consideramos aquella que trata de
obtener más con los mismos medios (Stone, 2011, pp. 63-67); eciencia que
le permite disponer de un amplio consenso en la esfera política.10 En tercer
10 Tal y como armaría el diputado del grupo parlamentario Popular, Juan Bravo Baena: “Señorías, la
primera cuestión que nos tenemos que plantear ante esta moción de Ciudadanos [destinada a hacer
de España un polo de atracción del talento no solo español sino internacional] es si alguno de los 350
diputados que estamos en esta sala podemos estar en contra del retorno de talento. Creo que es algo
unánime: todos estamos a favor del retorno del talento. La única diferencia es cómo lo hacemos”.
Diario de sesiones del Congreso de los diputados (DSC), nº 37, 14 de marzo de 2017, p. 66.
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lugar, esta reorientación de la política del retorno española puede tener que
ver con el rumbo adoptado por la mayor parte de las políticas de retorno eu-
ropeas. Bajo el peso de los dogmas neoliberales que exigen que las políticas
públicas sean utilitaristas y rentables, los países de la Unión Europea que
adoptan un enfoque centrado en el bienestar, es decir, en el apoyo a los emi-
grantes que se encuentran en situaciones difíciles en el extranjero (enfoque
tradicional de las políticas de retorno) son los menos, orientándose cada vez
más esta cuestión del retorno de los emigrantes por el sendero de la compe-
tencia mundial por el talento (Segeš Frelak y Hahn-Schaur, 2019). La con-
secuencia de todo esto es que, si bien ecacia y equidad pueden no ser ob-
jetivos antagónicos de las políticas públicas (Stone, 2011), este Plan parece
optar por lo primero en detrimento de lo segundo.
En un Plan que sacrica la equidad en pro de la ecacia, cabe preguntar-
se si la orientación propuesta es efectivamente propicia al regreso de los jó-
venes talentos que marcharon a otros países de Europa con la crisis. El gran
problema del que adolece el Plan es la manera en la que aborda la emigra-
ción como un viaje de ida y vuelta, de salida y (posible) regreso, obviando las
múltiples y complejas dinámicas migratorias que caracterizan la movilidad de
los españoles durante estas últimas décadas. Para el Plan, el arraigo constitu-
ye la principal amenaza al posible retorno de los que “tuvieron que hacer las
maletas durante la crisis” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 3).
Un arraigo al que, como muestran diferentes estudios, son más propi-
cios los cientícos y académicos (10 %, según Gaulé, 2011), los individuos
que llevan más de cinco años en el extranjero y los de mediana edad, siendo
en realidad los jóvenes y jubilados las categorías más inclinadas al retorno
(Segeš Frelak y Hahn-Schaur, 2019; González-Ferrer, 2013). Esta concep-
ción política de la problemática migratoria justicaría la puesta en marcha
de “políticas activas de retorno en el mediano plazo para que no se produzca
el arraigo” que buscan transformar el “problema” del retorno del “deber” de
atender a los más débiles para convertirlo en una “oportunidad como país para
transformar esta experiencia migratoria en un aporte al desempeño profesio-
nal de estos jóvenes y un aporte también a la cultura del país11” (Secretaría de
Estado de Migraciones, 2019, p. 5; el subrayado es nuestro).
11 Se evitaba de esta manera el riesgo de que la opinión pública española considerase un posible retorno
masivo de emigrantes de todo tipo como una amenaza para el mercado laboral español, tal y como
sucedió durante los años setenta (Fernández Vicente, 2015).
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Ana Irene Rovetta-Cortés, Antonio Alejo y María José Fernández-Vicente. “Un país para volver”
Finalmente, cabe destacar que, al contemplar el retorno como la última
(y denitiva) fase del ciclo migratorio, el Plan se aproxima a teorías migra-
torias que fueron inuyentes en la segunda mitad del siglo XX, en concre-
to, a los enfoques neoclásico y estructural, que concebían el retorno como el
cierre del ciclo migratorio (bidireccional y único), y la consecuencia de una
decisión individual y racional ante causas macroeconómicas y/o demográ-
cas, políticas y sociales cambiantes en los países de origen y destino (Lang
et al., 2016; Massey et al., 1993). En este sentido, la narrativa adoptada se
aleja de las interpretaciones teóricas contemporáneas que tienden a pensar
el regreso al país de origen no como el n de un ciclo, sino una fase más de
biografías individuales y/o grupales que pueden incorporar más de un des-
plazamiento (intra o internacional) en función de una multiplicidad de mo-
tivaciones, tanto personales como sociales (Riaño, 2023; Boros y Hegedűs,
2016; Nadler et al., 2016), las cuales no en pocas ocasiones están condicio-
nadas por la falta de posibilidades de estabilización laboral que se dan de-
bido a las características de las economías liberales contemporáneas (no ya
nacionales sino globales), en las que los mercados laborales son cada vez
más precarios y los contratos de trabajo de corta duración.
Conclusiones
Tomando como caso de estudio el Plan de retorno a España y como lente
teórico-analítica el enfoque narrativo de las políticas, en este artículo hemos
relevado que la nueva política migratoria española concibe a los emigrantes
jóvenes y a las empresas españolas como víctimas; a la crisis económica del
2008, los recortes presupuestarios y la precariedad laboral en España como
villanos; y a la Secretaría de Estado de las Migraciones y la organización
privada Volvemos como héroes frente al problema que supone la “nueva”
emigración. Asimismo, hemos advertido que, con esta nueva estrategia na-
rrativa, se ha producido en España un cambio paradigmático en la manera
de pensar y narrar, desde la esfera pública, el regreso de los ciudadanos es-
pañoles asentados en el extranjero. De una mirada asistencial, centrada en
proponer ayudas para la vuelta de los españoles emigrados que se encontra-
ran en situaciones de vulnerabilidad, se ha pasado a priorizar el retorno de
los denominados “jóvenes talentos” que se fueron del país tras la última cri-
sis nanciera global.
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En sintonía con los dogmas neoliberales que demandan políticas rentables,
el relato narrativo del Plan de retorno sacrica la equidad (considerando el
derecho de todos los emigrantes españoles a regresar) en pro de la eciencia
(estimulando el retorno de quienes pueden aportar recursos y conocimientos a
la sociedad de origen), ignorando, además, el concepto de movilidad intraeu-
ropea con el que se buscó consolidar (políticamente) una ciudadanía comu-
nitaria y (económicamente) un mercado laboral único. Por otro lado, el único
nivel de pertenencia que el Plan de Retorno parece reconocer es el nacional
(español), no el regional (europeo), manteniendo igualmente una concepción
de “la vuelta al país de origen” más próxima a las teorías migratorias predo-
minantes en el siglo XX que a los aportes cientíco-sociales contemporáneos.
Pese a la limitada aplicación que tuvo el Plan debido a la irrupción que su-
puso la pandemia, consideramos que la narrativa sobre el retorno que instauró
merece seguir siendo investigada. En este sentido, destacamos que, recientemen-
te, el gobierno ha lanzado una nueva propuesta política denominada “Plan de
atracción y retención de talento cientíco e innovador a España del ministerio
de Ciencia e Innovación”, dirigida especícamente a cientícos y empresarios.
Finalmente, dado que en España los gobiernos autonómicos diseñan también
sus propias políticas para el retorno de emigrantes, estimamos que sería perti-
nente que futuros estudios incorporen una perspectiva multinivel para identicar
si esta transformación en la forma de concebir la emigración, distinguiendo a
los emigrantes entre aquellos cuyo retorno vale la pena incentivar de aquellos
cuyo regreso no debe ser alentado, se ha adoptado a otras escalas en el país.
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