ISSN impreso: 1390-3837 / ISSN electrónico: 1390-8634, UPS-Ecuador, No. 39, septiembre 2023-febrero 2024, pp. 59-81.
https://doi.org/10.17163/uni.n39.2023.03
Gobernanza jerárquica y la falla de las políticas
de seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano
de Quito: un análisis desde el diseño de políticas
Hierarchical governance and the failure of citizen security policies
in Metropolitan District of Quito: an analysis from policy design
Katia Barros-Esquivel
FLACSO, Ecuador
kapbarros@acso.edu.ec
https://orcid.org/0000-0002-1576-9360
Daniel Castañeda-Fraga
FLACSO, Ecuador
dscastaneda@acso.edu.ec
https://orcid.org/0000-0003-2388-3742
Pamela Chávez-Calapaqui
FLACSO, Ecuador
pschavez@acso.edu.ec
https://orcid.org/0000-0003-2051-6349
Mayra Chicaiza-Flores
FLACSO, Ecuador
machicaiza@acso.edu.ec
https://orcid.org/0000-0002-2224-5020
Recibido: 11/01/2023 Revisado: 26/02/2023 Aprobado: 15/04/2023 Publicado: 01/09/2023
Forma sugerida de citar: Barros-Esquivel, K., Castañeda-Fraga, D., Chávez-Calapaqui, P., Chicaiza-
Flores, M. (2023). Gobernanza jerárquica y la falla de las políticas de
seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito: un análisis
desde el diseño de políticas. Universitas XX1, 39, pp. 59-81.
https://doi.org/10.17163/uni.n39.2023.03
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Universitas-XX1, Revista de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad Politécnica Salesiana del Ecuador,
No. 39, septiembre 2023-febrero 2024
Resumen
América Latina es una de las regiones más violentas del mundo, y en virtud de que este fenómeno sucede
con mayor frecuencia en las zonas urbanas y consolidadas, las ciudades son el espacio donde se eviden-
cia la violencia como uno de sus principales problemas urbanos. La violencia y la ciudad consolidan las
bases para denir la acción pública referente a las políticas de seguridad ciudadana. Sin embargo, a pesar
de las distintas acciones emprendidas por las entidades pertinentes en cuanto a seguridad ciudadana, no
se evidencia variación y mejora en los resultados obtenidos de las políticas públicas. El objetivo de esta
investigación es identicar los factores que inuyen en la falla de las políticas de seguridad ciudadana
desde el diseño de las políticas, sus objetivos e instrumentos. Se propone como hipótesis que el modo
de gobernanza jerárquico, en el que se evidencia una escasa articulación entre actores estatales y no
estatales, inuye en el diseño de políticas públicas y su consecución. Metodológicamente se propone el
análisis del Distrito Metropolitano de Quito como estudio de caso, a partir de un modelo anidado para
análisis del diseño de las políticas. Se determina la falla de políticas de seguridad a través de la determi-
nación causal del modo de gobernanza jerárquica.
Palabras clave
Políticas, diseño, gobernanza, jerarquía, seguridad, espacio, Quito, distrito.
Abstract
Latin America is one of the most violent regions in the world, and since this phenomenon occurs more
frequently in urban and consolidated areas, cities are the space where urban violence is evident as one of
its main urban problems. Indeed, violence and the city establish the bases to dene public action regar-
ding citizen security policies. However, despite the actions undertaken by the relevant entities in terms
of citizen security, there is no evidence of variation or improvement in the results obtained from public
policies. The objective of this research is to identify the factors that inuence the failure of citizen secu-
rity policies from the design of policies, their objectives, and instruments. It is proposed as a hypothesis
that the hierarchical governance mode, in which there is little articulation between state and non-state
actors, inuences the design of public policies and their achievement. Methodologically, the analysis of
the Metropolitan District of Quito is proposed as a case study, based on a nested model for analysis of
the design of policies. The failure of security policies is determined through the causal determination of
the hierarchical governance mode.
Keywords
Public policies, policy design, governance, hierarchy, citizen security, public space, Quito.
Introducción
América Latina es una de las regiones más violentas del mundo; 2,5 mi-
llones de personas, entre 2000 y 2019, fueron asesinadas violentamente (Lis-
sardy, 2019). Fenómeno que se reproduce con mayor frecuencia en zonas ur-
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Gobernanza jerárquica y la falla de las políticas de seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito
banas consolidadas, provocando transformaciones en las formas de entender
el comportamiento, la manera de relacionarse de la población, la inuencia
en la calidad de vida de las personas; y, el vínculo de violencia con el ur-
banismo (Carrión, 2008). Algunos autores se reeren a estos hechos como
violencia urbana.
La violencia urbana resulta del vínculo entre violencia, ciudad y su ca
-
rácter histórico y cambiante; tanto de la violencia, como de la ciudad (Bri-
ceño-León, 2002). La ciudad puede entenderse como “una arena de relacio-
nes” donde se incrementa el número de conictos sociales y, por lo tanto,
de actos violentos típicamente citadinos (Carrión, 2008). Existen múltiples
formas de violencia fuertemente relacionadas a la inseguridad, y que por su
frecuencia se han vuelto “normalizadas” en la vida cotidiana (Pecaut, 1999).
Estas formas de violencia incluyen, entre otros, robos, atracos, delitos rela-
cionados con el uso de alcohol y drogas, violencia de pandillas, y violencia
intrafamiliar (Moser y Mcllwaine, 2006).
Esta realidad de violencia y ciudad constituye la base para problemati-
zar la inseguridad ciudadana como un problema social (Carrión, 2005). En
Ecuador, la inseguridad y las percepciones ligadas a la vulnerabilidad ante
violencia urbana es uno de los problemas más preocupantes para la pobla-
ción urbana (Carrión et al., 2012). En los últimos 30 años, la violencia en el
Ecuador se ha concentrado en las grandes ciudades. Quito, siendo la capital,
se muestra como uno de los epicentros de homicidios en valores absolutos.
A pesar de que, la tasa de homicidios ha caído, al igual que el registro de
robos a domicilios, empresas y otros, el número de delitos en términos de
hurto, y robo interpersonal ha aumentado considerablemente en los últimos
años (Carrión y Pinto, 2017).
Estos delitos se enmarcan en contextos espacio-temporales especícos.
En Quito, las muertes violentas se llevan a cabo en la mayoría de los casos
los nes de semana, a diferencia de los robos de vehículos y propiedades, que
suceden mayoritariamente entre semana; es decir, que están vinculados a un
horario laboral y generalmente se ejecutan en espacios públicos (Carrión y
Pinto, 2017). De esta forma, se destaca la importancia de los espacios públi-
cos en las ciudades y en el control de la inseguridad ciudadana.
Se entiende por “espacio público” a aquellos lugares de libre acceso y
circulación como plazas, parques, aceras, calles. En este contexto, garanti-
zar la seguridad ciudadana en espacios públicos está vinculado al control,
no únicamente de los delitos, sino también de desórdenes, molestias y “con-
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ductas desviadas de la norma social” (Brotat, 2014) de forma que se garan-
tice la seguridad cotidiana.
Luego de que en la región y en el caso particular de Quito, se constata un
incremento en los niveles delictuales, la tasa de homicidios, el uso de armas
de fuego y el aumento de denuncias por delitos contra la propiedad (Carrión,
2008), se experimentó también un importante crecimiento del mercado de
la seguridad privada, la que pasó de registrar una tasa de 0,56 empresas por
cada cien mil habitantes, con 54 empresas de servicio de seguridad privada
en 1990, a una tasa de 6,29 en el año 2006 con aproximadamente 849 em-
presas (Pontón, 2008).
Las problemáticas estructurales como la inseguridad, desempleo y subem-
pleo, movilidad humana y trabajo informal demandando respuestas a partir
de las políticas públicas, bajo un contexto de gobernanza multinivel que per-
mita coordinar acciones desde los distintos niveles de gobierno (Secretaría
General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021). Sin embargo, en términos
generales, los países de la región todavía presentan una organización estatal
centralizada en temas de seguridad cuyo enfoque ha sido la seguridad nacio-
nal más que la seguridad ciudadana. El tema ha sido limitado a debates de
índole política que han centrado sus esfuerzos en el aumento y profesionali-
zación de fuerzas armadas, fuerzas de orden, órganos de justicia y ha relega-
do la potencial acción de los gobiernos locales (Acero, 2005).
Bajo estas premisas, la seguridad ciudadana, como estrategia de acción
pública, para ser efectiva requiere ser coordinada entre los gobiernos loca-
les de los distintos niveles y el gobierno central a partir de políticas integra-
les (Acero, 2005) con modelos que incluyan a los agentes sociales y meca-
nismos colaborativos interinstitucionales (Torres, 2010). Por ello, sobre la
base de la normativa constitucional, legal y reglamentaria, es una facultad
del Gobierno Autónomo Descentralizado de Quito “coordinar la formula-
ción, implementación y evaluación de políticas locales ejecutadas a través
de planes de prevención, protección, seguridad y convivencia ciudadana en
coordinación con la Policía Nacional, la comunidad y otros organismos re-
lacionados con la materia de seguridad” (Secretaría General de Seguridad y
Gobernabilidad, 2021).
Con estos antecedentes este estudio pretende responder a la pregunta:
¿Qué factores inuyen en la falla de las políticas públicas de seguridad ciu-
dadana con enfoque en seguridad en el espacio público y la convivencia ciu-
dadana en el DMQ? Se plantea como hipótesis que, el modo de gobernanza
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Gobernanza jerárquica y la falla de las políticas de seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito
que muestra escaso nivel de articulación entre actores estatales y no estatales
incide en la falla de las políticas públicas de seguridad ciudadana. Esto en
virtud de que las formas de interacción jerárquicas refuerzan la desvincula-
ción de la sociedad en la toma de decisiones y los procesos de acción públi-
ca, lo que deriva en la desarticulación entre los objetivos formulados y los
instrumentos de políticas implementados. Es decir, la desarticulación entre
lo establecido en papel y lo ejecutado en territorio, por la desvinculación de
la sociedad en el proceso.
Políticas públicas: diseño y gobernanza
El diseño de políticas públicas es una estrategia de acción pública que
parte de un proceso de construcción de la política, y que tiene como base,
objetivos preestablecidos orientados a dar soluciones a problemas que han
sido concebidos como cuestiones públicas. El diseño considera sus objetivos,
la instrumentación y las acciones para lograr los objetivos de las políticas.
Este diseño aborda la formulación de política desde dos dimensiones; la ex-
ploración de aspectos procedimentales y el contenido del diseño; es decir, el
diseño como sustantivo (herramientas e instrumentos de políticas) (Howlett,
2019; Howlett et al., 2015).
El estudio del diseño de las políticas públicas permite analizar la coheren-
cia entre objetivos, medios e instrumentos, así como el impacto de los instru-
mentos con la capacidad de los gobiernos (Howlett et al., 2015). El proceso
de construcción formal del diseño de las políticas se estructura a partir de
un conjunto de componentes previamente denidos por ciertos parámetros
teórico-metodológicos. Los componentes, sobre los que se fundamenta el
desarrollo y la estrategia de las políticas públicas, se compone de elementos
que explican la dimensión sustantiva del proceso de toma de decisiones, así
como la dimensión instrumental alrededor de la cual se desarrolla y se ter-
mina estructurando las políticas (Howlett, 2019).
De acuerdo con (Howlett et al., 2015), el diseño de políticas implica “el
intento deliberado y consciente de denir los objetivos de las políticas y co-
nectarlos con los instrumentos o herramientas que se espera que logren esos
objetivos”. El análisis del diseño de políticas implica observar cómo los com-
ponentes de acción (objetivos, medios) se estructuran en diferentes niveles
(macro, meso, micro) de la toma de decisiones, como muestra la tabla 1.
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Tabla 1
Matriz de análisis del diseño de política
Componentes
de las políticas
Niveles de decisión de la política
Macro Meso Micro
Objetivos
Objetivos generales
Ideas abstractas que
guían al gobierno en
una determinada área
de la política
Objetivos especícos
Aspectos de la política
que son tomados con el
propósito de alcanzar
los objetivos
Ajustes operacionales
Requerimientos
especícos de las
políticas
Medios
Preferencias de
implementación
Tipos de instrumentos
organizacionales
formados por
preferencias generales a
largo plazo
Instrumentos
especícos
Tipos de instrumentos
gubernamentales
usados para cumplir los
objetivos
Instrumentos NATO
Calibración de los
instrumentos
Formas especícas
de ajuste/uso de los
instrumentos, requeridos
para alcanzar los
objetivos
Nota. Adaptado de Córdova, 2018; Howlett, 2009.
McConnell (2016) identica las formas en las que las políticas pueden
fallar: i) cuando no se alcanza los objetivos planteados; ii) cuando no se be-
necia los intereses del grupo particular u objetivo; iii) cuando los benecios
son menores que los costos; iv) cuando se inobserva los estándares morales,
éticos o legales; y v) cuando no se consigue obtener el apoyo suciente de
los actores e intereses que importan (Nair y Howlett, 2017).
McConnell (2016) también argumenta que no se puede evaluar una falla en
las políticas de forma dicotómica. Las políticas pueden fracasar, incluso si existe
éxito en algunos aspectos mínimos, si fundamentalmente no logra los objetivos
propuestos, la oposición es grande y/o el apoyo es prácticamente inexistente.
Metodología
Falla de políticas públicas con relación a la gobernanza
Los objetivos de las políticas varían dependiendo del conjunto de acto-
res políticos, ideas y reglas institucionales de la agenda política. Por su par-
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Gobernanza jerárquica y la falla de las políticas de seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito
te, los modos de gobernanza permiten explicar el desarrollo y la articulación
de los objetivos políticos. Así, los modos de gobernanza determinan el dise-
ño de las políticas. Sin embargo, la existencia de objetivos preestablecidos
—por la gobernanza— no necesariamente producen resultados de políticas
efectivas (Howlett, 2009).
Para Peters (2015), la gobernanza es un proceso político donde se esta-
blecen metas, se formulan diseños de programas, se implementan los diseños
y nalmente se analiza el éxito o fracaso partiendo del diseño. Consecuente-
mente, los diseños son en esencia la políticas públicas. Peters plantea cuatro
hipótesis de relación la gobernanza y las políticas: falla sistémica, falla co-
mún, éxito focalizado y éxito sistémico.
Se plantean, en este contexto, dos situaciones: i) la “gobernanza 1” que
implica la incapacidad del gobierno de generar directrices sistemáticas a la
sociedad y a la economía; y ii) la “gobernanza 2” relacionada a la incapa-
cidad del gobierno para elaborar políticas especícas vinculadas a intereses
sociales y económicos. En efecto, la falla de la gobernanza tipo 2 está rela-
cionada a la falla de las organizaciones dentro de la burocracia para coope-
rar y coordinarse, provocando que el diseño de las políticas se vea afectado
debido al funcionamiento de la gobernanza.
Instrumentación y modelo anidado
Analizar los instrumentos que se utilizan en un proceso de acción pública
constituye la unidad básica para el análisis del diseño de las políticas (Cór-
dova, 2018). La taxonomía NATO reeja los instrumentos, o el conjunto de
recursos con los que cuenta el gobierno para poner en marcha la acción pú-
blica (Hood y Margetts, 2008). La taxonomía NATO se compone de cuatro
instrumentos principales: i) nodalidad, dispositivos para generar y difundir
información; ii) autoridad, leyes, planes u ordenanzas; iii) tesoro, recursos
nancieros; y iv) organización, que puede ser institucional, estructura del
personal (Hood y Margetts, 2008).
El modelo de estudio anidado plantea que la evaluación del diseño está
determinada por el nivel de coherencia de los instrumentos, pero sobre todo
por el grado de consistencia que presenta la combinación de instrumentos
con respecto a determinados objetivos especícos (Howlett, 2009). Esta in-
vestigación utilizará el modelo anidado propuesto por Howlett para analizar
el diseño de las políticas públicas de seguridad ciudadana en el DMQ.
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Tabla 2
Diseño de política: relación entre objetivos y medios
Objetivos de las políticas Combinación de instrumentos
Consistente Inconsistente
Coherente Óptimo Inefectivo
Incoherente Mal direccionado Fallido
Nota. Córdova, 2018; Howlett y Rayner, 2007.
Esta investigación parte de un enfoque deductivo, desde lo general a lo
particular. Se pretende probar la hipótesis formulada entre el modo de go-
bernanza y el resultado de las políticas (falla/efectividad); demostrando que
“en ciertas condiciones hay resultados regulares y predecibles” (Fontaine,
2015). La hipótesis planteada señala que el modo de gobernanza que mues-
tra escaso nivel de articulación entre actores estatales y no estatales incide
en la falla de las políticas públicas de seguridad ciudadana.
Se desarrolla una metodología cualitativa que tiene como n analizar el di-
seño de las políticas públicas (objetivos y medios) desde un análisis anidado,
apuntando a obtener información y datos de i) dispositivos para generar y difun-
dir información; ii) leyes, planes u ordenanzas; iii) recursos nancieros; y iv) la
organización y estructura institucional de la seguridad ciudadana en el DMQ.
El uso de métodos cualitativos se basa en el análisis y revisión de docu-
mentos obtenidos desde fuentes secundarias referentes a documentos de tra-
bajo de las distintas instituciones y entidades, y con el objetivo de triangular
y validar dicho análisis. Asimismo, se realizó entrevistas semi estructuradas
a los principales actores vinculados al diseño de las políticas públicas y la
operativización en el espacio público. Las entrevistas y recopilación de in-
formación se realizaron entre mayo y julio de 2021.
Para denir el caso de estudio, esta investigación aplica uno de los siete
sistemas de selección de casos establecidos por (Seawright y Gerring, 2008)
(típico, diverso, extremo, desviado, inuyente, más similares y más diferen-
tes). Se hace uso del sistema de caso típico, el que determina un caso repre-
sentativo de un fenómeno, con el n de que el investigador pueda explorar a
profundidad los mecanismos causales. Por ello, se ha seleccionado a Quito
como caso típico, de entre un universo de casos (ciudades capitales ecuatoria-
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Gobernanza jerárquica y la falla de las políticas de seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito
nas) representativos debido a sus índices de inseguridad, para estudiar la falla
en las políticas públicas de seguridad ciudadana orientadas al espacio público.
Resultados
Modo de gobernanza
Quito evidencia una forma centralizada de gestión de la seguridad ciu-
dadana desde el gobierno local, a través de mecanismos en los que no se in-
corpora la participación de la sociedad en la toma de decisiones (Córdova,
2018; Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021). Las políti-
cas de seguridad en Quito anteceden al año 2000 con la incorporación como
problemática de la seguridad en las competencias del gobierno local, en la
administración del exalcalde Paco Moncayo. Debido a que Moncayo fue re-
electo, las políticas de seguridad fueron en su mayoría establecidas en este
periodo de ocho años. Posteriormente, a partir de la administración de Ba-
rrera, en el año 2009, se plantea el fortalecimiento del Estado y la “institu-
cionalidad de la administración pública”, acorde a la nueva Constitución de
la República del Ecuador (Córdova, 2018).
La consolidación de las políticas públicas de seguridad en el DMQ obede-
ce a la institucionalidad establecida en las Constituciones de 1998 y 2008, y es
cimentada a partir de la vigencia del Código Orgánico de Organización Terri-
torial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) en el año 2010. Además, se
han regulado aspectos vinculados al nanciamiento, profesionalización, control
y gestión, y se ha implementado diversos instrumentos de autoridad, nodali-
dad, tesoro y organización (Córdova, 2018), que son expuestos más adelante.
Dentro del periodo de análisis de este estudio, que comprende la admi-
nistración comprendida del 2019 al 2022, la situación en cuanto a participa-
ción ciudadana se ha mantenido con casi nulo involucramiento de actores no
estatales. A pesar de que una de las funciones especícas establecidas para la
Dirección Metropolitana de Gestión de Seguridad Ciudadana es el “promover
la participación ciudadana en la consecución de proyectos para la seguridad
y convivencia pacíca de sus territorios”, el índice de participación ciuda-
dana en el año 2019 alcanzó el 10,31 % (Secretaría General de Seguridad y
Gobernabilidad, 2021), evidenciando la poca participación ciudadana en el
diseño de las políticas de seguridad ciudadana.
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De acuerdo con lo señalado, la participación de la sociedad no ha sido re-
levante tanto en los primeros años de surgimiento de esta política, como en
la situación actual. Pocas iniciativas sociales lograron involucrarse en su mo-
mento, como fue el caso de la ONG Marcha Blanca (2011), que coadyuvó a
la incorporación del problema de inseguridad en la agenda pública de Quito,
pero que no ha demostrado mayor involucramiento en el diseño de las políticas.
El intento del gobierno local por promover la participación ciudadana en
actividades barriales, como es el caso de la iniciativa Quito Listo, no ha logra-
do consolidarse y articularse en la implementación de actividades preventivas
de seguridad (Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021). Así,
la escasa participación de la ciudadanía tiende más bien a scalizar las acti-
vidades vinculadas a seguridad; no obstante, no se involucran en el diseño de
las políticas en el estricto sentido (Kevin W. Quelal, comunicación personal).
Las políticas muestran una dominancia de actores estatales poco coordi
-
nados. Por ejemplo, en la administración de uno de los principales parques
de escala metropolitana de la ciudad de Quito y uno de los más concurridos
del hipercentro se asegura que si bien existe articulación interinstitucional
para el control de la inseguridad en el espacio público, para el desarrollo de
operativos a gran escala dependen de coordinaciones previas con la Poli-
cía Nacional. En casos puntuales al registrarse incidentes se debe coordinar
con la jefatura del circuito más cercano de la Unidad de Policía Comunitaria
que atiende un extenso circuito (Juan F. Landázuri, comunicación personal).
La poca interacción entre actores estatales y no estatales comprende una
dinámica de gobernanza en función de la cual se dene una forma especíca
de diseño de políticas y sus formas de implementación (Howlett y Ramesh,
2009). Este tipo de gobernanza es señalado por (Kooiman, 2005) como un tipo
de gobernanza jerárquica. En el que el Estado toma las decisiones de mane-
ra autónoma y desde una lógica top down, es decir unidireccional, de arriba
hacia abajo, sin la consideración y participación activa de la sociedad. Así, el
gobierno protege su centralidad y su accionar es de carácter intervencionista.
Objetivos de las políticas públicas
El planteamiento de los objetivos que guían a la formulación de las políti-
cas públicas de seguridad ciudadana se rige a partir de tres niveles; partiendo
desde objetivos más generales (macro), pasando por un segundo orden con
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Gobernanza jerárquica y la falla de las políticas de seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito
objetivos especícos (meso), y llegando a un nivel de tercer orden, con un
análisis más profundo y detallado, a través de ajustes operacionales (micro).
A nivel macro, las políticas de seguridad ciudadana se fundamentan en el
paradigma de la seguridad humana, tomando al ser humano como el elemen-
to principal de la seguridad. A partir de este fundamento, se entiende que el
derecho a la vida y la dignidad humana constituyen los dos pilares sobre los
que se construye la noción de seguridad ciudadana. Los principios orienta-
dores del paradigma de la seguridad humana son la gobernabilidad, preven-
ción, conocimiento, integralidad, cultura democrática, corresponsabilidad y
participación. Bajo estos principios se han denido los objetivos especí-
cos para la seguridad ciudadana y la convivencia pacíca (Córdova, 2018).
A nivel meso, los objetivos del Municipio del Distrito Metropolitano de
Quito (MDMQ), a través de su Secretaría General de Seguridad y Goberna-
bilidad (en adelante SGSG), buscan promover la seguridad ciudadana en la
ciudad y cultivar una convivencia pacíca entre ciudadanos. En este sentido,
la misión de la SGSG es:
Promover la seguridad ciudadana, la convivencia social pacíca y la gestión
integral del riesgo, a través del diseño de políticas públicas e implementa-
ción de acciones de prevención social, comunitaria y situacional para el for-
talecimiento de la gobernabilidad democrática (...), mediante la prevención
de la violencia en todas sus formas y la reducción sustancial del riesgo de
desastres, en coordinación con los organismos competentes para mejorar la
calidad de vida de los habitantes del [DMQ]. (Secretaría General de Seguri-
dad y Gobernabilidad, 2021)
La SGSG propone una adecuada articulación de sus metas y misión con
los objetivos propuestos por Visión Quito 2040 desarrollada por el Institu-
to Metropolitano de Planicación Urbana (IMPU). Este plan propone que:
Quito en el año 2040 sea una ciudad moderna y humana donde sus ciudadanos
se sientan parte de ella y vivan con dignidad; una ciudad resiliente, que enfren-
ta los retos y se repone de las amenazas, (...) donde se promueve el ejercicio
pleno de los derechos humanos en un marco de libertad y democracia (...),
[donde se] fomenta la seguridad con base en una participación ciudadana efec-
tiva y sostenible. (Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021)
Los objetivos estratégicos institucionales planteados por la SGSG son cin-
co. Primero, “incrementar la conanza de la ciudadanía en las instituciones
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de seguridad en el DMQ”. Segundo, “incrementar la participación ciudada-
na en actividades de seguridad ciudadana y convivencia pacíca”. Tercero,
“reducir la percepción de inseguridad en el Distrito Metropolitano de Qui-
to”. Cuarto, “gestionar el riesgo del desastre del DMQ a través de políticas y
estrategias para la prevención de nuevos riesgos y reducción de los riesgos
existentes”. Quinto, “fortalecer las capacidades institucionales” (Secretaría
General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021).
A nivel micro, los ajustes operacionales en las administraciones anterio-
res se han limitado al uso de instrumentos de información como un recurso
para el gobierno local (Córdova, 2018). Sin embargo, aún se evidencia que
después de cada cambio de administración existe una lógica de inercia; es
decir, los ajustes operacionales no necesariamente son funcionales a los ob-
jetivos generales y especícos de las políticas (Córdova, 2018). El Plan Es-
tratégico Institucional 2021-2027 está dentro de los ajustes operacionales de
la administración actual, siendo el primer plan institucional desarrollado por
la SGSG hasta ahora. También se puede incluir dentro de los ajustes opera-
cionales de la actual alcaldía, al modelo de servicio CANVAS AS IS, que
busca representar los servicios prestados por la SGSG en busca de mejorar
la calidad de esta institución, de tal forma que esta pueda satisfacer de forma
sostenible los requerimientos, especicaciones y expectativas de los ciuda-
danos y de otros grupos de interés de la ciudad (SGSG, 2021).
Medios
Instrumentos de nodalidad
Los instrumentos de nodalidad se basan principalmente en el trabajo rea-
lizado por el Observatorio Municipal de Seguridad Ciudadana (OMSC). El
OMSC es la entidad municipal ocial encargada de realizar el levantamien-
to de información, evaluación de la gestión y denir los resultados e impac-
tos de los proyectos en materia de seguridad en el DMQ. Además, se encar-
ga del registro, monitoreo, proceso y análisis de los acontecimientos para la
toma de decisiones y formulación de políticas sobre seguridad y conviven-
cia ciudadana (Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana, 2021).
Para construir la data relacionada a Seguridad Ciudadana, el OMSC me-
diante el Sistema Integrado de Información (SIOMSC) mantiene el monito-
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Gobernanza jerárquica y la falla de las políticas de seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito
reo, recolección y procesamiento de datos de carácter cuantitativo y cuali-
tativo de diversas fuentes. La información permite desarrollar análisis para
la construcción de indicadores que aporten a la visualización del fenómeno
alrededor de la seguridad y convivencia ciudadana. Sin embargo, existen li-
mitaciones de la información, que se relacionan al contexto temporal y a la
coherencia lógica de los datos. El OMSC maneja información de seguridad
y convivencia ciudadana de fuentes primarias y secundarias, entre ellas in-
formación recopilada por el Sistema Integrado de Seguridad ECU-911 donde
se obtiene datos principalmente del sistema de cámaras de video vigilancia,
las cuales tienen el objetivo de detención en zonas conictivas de la ciudad
(OMSC, 2021; SGSG, 2021).
El OMSC maneja tres tipos de información dividida en: informes (semes-
trales y anuales), boletines (mensuales) y artículos (que están relacionados
a la ejecución de proyectos de prevención). Adicionalmente el OMSC pre-
senta información espacial de tipo raster y vector en el Sistema Exploratorio
de Análisis Espacial del Distrito Metropolitano de Quito (SEAE-DMQ) la
información que proporciona es referente a zonas inseguras y zonas con alto
índice de hurtos y asaltos (OMSC, 2021).
Otros instrumentos de nodalidad importantes son: la prensa escrita, radio,
televisión y redes sociales. Estos instrumentos inuyen en la percepción de
inseguridad por parte de la sociedad y por lo tanto aportan a la toma de de-
cisiones del gobierno local, así como a la construcción y diseño de políticas
públicas de seguridad ciudadana. Un ejemplo es la campaña “Juntos somos
más seguridad” que es liderada por un medio de comunicación ecuatoria-
no. La campaña tiene como objetivo incentivar la organización barrial para
que, junto con los organismos de control como Policía Nacional, la SGSG
del DMQ y Cuerpo de Bomberos de Quito se puedan realizar comités de se-
guridad en los barrios y se creen canales de comunicación efectivos entre la
sociedad civil y las autoridades.
El medio de comunicación presenta reportajes donde se muestra temas
como: el origen de la inseguridad en la ciudad, problemas sistemáticos de la
Policía Nacional, vacíos legales en cuanto a la defensa de la víctimas de la
inseguridad, historias de robos y asaltos, bandas delictivas que operan en la
ciudad, barrios inseguros, también muestra los sectores donde mediante la
organización comunitaria se ha logrado combatir la inseguridad para que así
más barrios se organicen frente a la inseguridad en la ciudad (Gómez, 2021).
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No. 39, septiembre 2023-febrero 2024
Instrumentos de autoridad
Los instrumentos de autoridad bajo los cuales la SGSG se ampara para
cumplir sus funciones y competencias, a nivel macro, son la Constitución de la
República del Ecuador (CRE) del 2008 y el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD). La Constitución, en
su artículo 3, establece que “son deberes primordiales del Estado: garantizar
(...) el derecho a una cultura de paz, a la seguridad integral y a vivir en una
sociedad democrática y libre de corrupción”. El artículo 393 menciona que:
El Estado garantizará la seguridad humana a través de políticas y acciones in-
tegradas, para asegurar la convivencia pacíca de las personas, (...). La plani-
cación y aplicación de estas políticas se encargará a órganos especializados
en los diferentes niveles de gobierno. (Asamblea Nacional de Ecuador, 2008)
De la misma forma, el COOTAD, en el artículo 84, literales b), j), r) in-
corpora las funciones que corresponden a los gobiernos de los distritos autó-
nomos metropolitanos, en materia de seguridad integral y convivencia pací-
ca. Se reconoce las atribuciones del alcalde Metropolitano, con respecto a
seguridad integral y convivencia pacíca (Asamblea Nacional, 2010).
A nivel micro, los instrumentos de autoridad bajo los cuales opera el
MDMQ y la SGSG son las ordenanzas municipales y las resoluciones ad-
ministrativas. La Ordenanza Metropolitana 201, expedida en diciembre de
2006, establece las funciones de la Dirección Metropolitana de Gestión de
la Seguridad Ciudadana (DMGSC), actual SGSG. También, se señala que la
DMGSC tiene a cargo el OMSC, y que la Policía Metropolitana es una de-
pendencia adscrita a través de atribuciones establecidas en el Código Muni-
cipal. Con Resolución C0076 del 2007, se establecieron, para las Unidades y
Dependencias del MDMQ, las competencias y responsabilidades que constan
en el Reglamento Orgánico. En agosto de 2009, mediante Resolución A002,
se creó y agregó a la estructura orgánica funcional del MDMQ en el nivel
asesor, a la Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad (Observatorio
Metropolitano de Seguridad Ciudadana, 2021).
Consecuentemente, en el 2011, mediante Resolución A0010 se incorporó
dentro de la estructura orgánica funcional del gobierno local del DMQ, a ni-
vel político y de decisión estratégica, a la SGSG, asumiendo de esta manera
todas las competencias de la antigua Dirección Metropolitana de Gestión de
la Seguridad Ciudadana (Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad,
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Katia Barros-Esquivel, Daniel Castañeda-Fraga, Pamela Chávez-Calapaqui y Mayra Chicaiza-Flores
Gobernanza jerárquica y la falla de las políticas de seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito
2021). Mediante Ordenanza 001, de marzo de 2019, se emitió el Código Mu-
nicipal, derogándose la antigua Ordenanza 201. El Código Municipal, en su
artículo IV.8.12, establece que:
La Secretaría responsable de la seguridad y gobernabilidad como la depen-
dencia municipal se encarga de diseñar las políticas de seguridad y convi-
vencia ciudadanas y, una vez aprobadas por el Concejo Metropolitano de
Quito, ejecutarlas a través de sus unidades administrativas y las jefaturas de
seguridad de las administraciones zonales. (Secretaría General de Seguridad
y Gobernabilidad, 2021)
Posteriormente, en agosto de 2020, se emitió la Resolución A055, que
excluye a la Dirección Metropolitana de Gestión de Servicios de Apoyo a
víctimas de violencia intrafamiliar, familiar, género, maltrato infantil y vio-
lencia sexual, sus órganos y componentes de la SGSG, y la incorpora, bajo
la misma denominación, dentro de la estructura de la Secretaría de Inclusión
Social (Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021). Otra Re-
solución importante de considerar es la A013, de mayo de 2016, que esta-
blece, entre otras, la denición y objetivos de los Comités de Seguridad y
Convivencia Ciudadana. Por otro lado, la Resolución A86 de 2006, se ree-
re a la coordinación y enlace permanente de la SGSG con los servicios de
emergencia como Bomberos, Hospitales, Cruz Roja, Policía Nacional, De-
fensa Civil, Concejo Provincial de Pichincha, ECU 911 y otras entidades de
socorro y emergencia.
Existen, además, leyes relevantes para guiar la política y gestión de la
seguridad ciudadana. Estas son la Ley de Seguridad Pública y del Estado,
que en su artículo 11 hace referencia a temas de seguridad, orden público y
prevención. También se incluye a la Ley Orgánica de Participación Ciudada-
na, que dicta en el artículo 4, los principios de la participación, así como la
responsabilidad de participación y el compromiso legal y ético de los ciuda-
danos para ser parte de estos procesos, especialmente en este caso, en temas
de seguridad y convivencia pacíca.
Instrumentos de tesoro
Los instrumentos económicos que dispone el DMQ ligados al nancia-
miento de las políticas de seguridad ciudadana se limitan a dos tipos de in-
gresos. El primero y más importante, dada la cantidad recaudada, es la tasa
de seguridad que proviene de un cálculo proporcional en el cobro del im-
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puesto predial. Según la SGSG, el monto recaudado en el año 2020 fue de
USD 7 078 718,32. La recaudación de la tasa de seguridad es manejada por
la Empresa Pública Metropolitana EMSEGURIDAD, que adicionalmente
es la encargada de colocar el 5 % del total recaudado en el Fondo Metropo-
litano para la Gestión de Riesgos y Atención de Emergencias, para eventos
externos y ajenos a la sección institucional, en el año 2020 esto representó
un total de USD 353 935,92.
El segundo ingreso para nanciamiento son las asignaciones municipa-
les que provienen del presupuesto general del GAD del DMQ, que asciende
aproximadamente a 2 millones de dólares; sin embargo, a causa de la emer-
gencia sanitaria por la pandemia del COVID-19 se generó un recorte pre-
supuestario. Según la entrevista realizada a la SGSG, los recursos de la tasa
de seguridad no son utilizados única y exclusivamente para seguridad ciu-
dadana. Actualmente se continúa nanciando parte de las labores que lleva
a cabo la Dirección Metropolitana de Gestión de Servicios de Apoyo a víc-
timas de violencia intrafamiliar, familiar, género, maltrato infantil y violen-
cia sexual, la misma que mediante la Resolución A055-2020 fue transferi-
da a la Secretaría de Inclusión Social. Parte del presupuesto eventualmente
es utilizado bajo justicación y requerimiento para mejoras y equipamiento
de seguridad en el espacio público como esfuerzos complementarios a otras
entidades municipales y estatales; como ejemplo de ello está la iluminación
de espacios (parques, plazas y vías locales, en el 2020 este rubro fue de 250
000 USD aproximadamente), el mantenimiento de UPC, dotación de bienes
y servicios para la Policía Nacional, adquisición de alarmas y cámaras de
video vigilancia con la nalidad de evitar delitos en el caso de las alarmas y
detectar a los sujetos que cometen los delitos en el caso de las cámaras, estas
actividades son coordinadas con el Sistema ECU 911 y la Policía Nacional
(Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana, 2021).
Dicha información concuerda con el Informe de Administración de la
Tasa de Seguridad del año 2020 de la Empresa Pública Metropolitana de
Logística para la Seguridad y la Convivencia Ciudadana (EP EMSEGURI-
DAD), que dentro del desglose del destino de la recaudación de la tasa de
seguridad señala que del total del presupuesto, un 20,68 % se comprometió
al apoyo logístico a entidades del Sistema Integrado de Seguridad (Agencia
Metropolitana de Control, Policía Metropolitana, Policía Nacional, víctimas
de violencia, entre otros).
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Gobernanza jerárquica y la falla de las políticas de seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito
Instrumentos de organización
La SGSG se incorporó dentro de la Estructura Orgánica Funcional del
GAD del DMQ a nivel político y de decisión en marzo de 2011; y asumió
todas las funciones de la anterior DMGSC, tales como el diseño de las po-
líticas de seguridad, que una vez sean aprobadas por el Concejo Metropo-
litano de Quito, son ejecutadas mediante sus unidades administrativas y je-
faturas zonales (Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021).
Esta Secretaría está subordinada a la Alcaldía Metropolitana de Quito y a la
Comisión de Seguridad, Convivencia Ciudadana y Gestión de Riesgos del
Concejo Metropolitano y el Consejo de Seguridad. En efecto, la SGSG es el
instrumento de organización substantivo de mayor relevancia en las políticas
de seguridad” del DMQ (Córdova, 2018).
Figura 1
Organigrama estructural de la SGSG
coordinación
programática
con
subordinadas
directas
Asesoría jurídica
Coordianción administrativa nanciera
Coordinación de planicación y proyectos
Unidad de despacho
Unidad de comunicación social y relaciones
públicas
Proceso
gobernante
Alcaldía Metropolitana de Quito/
Comisión de Seguridad
Secretaría General de
Seguridad y Gobernabilidad
Cuerpo de Agentes
Metropolitanos de
Control de Quito
Empresa Pública
Metropolitana de
Logística para la
Seguridad y
Convivencia
Ciudadana
(EMSEGURIDAD-Q)
Cuerpo de
Bomberos del DMQ
Dirección
metropolitana de gestión
de gobernabilidad
Dirección metropolitana
de gestión de riesgos
Proyecto de Prevención
y Respuesta “Quito Listo”
Dirección metropolitana
de gestión de la seguridad
ciudadana
Observatorio metropolitano
de seguridad ciudadana
Procesos
de asesoría
y apoyo
Procesos
misionales
Nota. Elaboración autores 2021, a partir de SGSG 2021.
La organización funcional de la SGSG tiene como instrumentos subor-
dinados directos a tres direcciones, la de Gestión de Riesgos, la de Gestión
de Gobernabilidad y la de Gestión de Seguridad Ciudadana; al mismo nivel
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No. 39, septiembre 2023-febrero 2024
que estas direcciones se encuentra el Observatorio Metropolitano de Segu-
ridad Ciudadana cuyas funciones especícas están ligadas al levantamiento
y generación de información en materia de seguridad, además de la gestión
de redes de acción y “estrategias de vinculación con otras instituciones” se-
guridad (Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021). Conjun-
tamente, la SGSG lleva una coordinación programática con el Cuerpo de
Agentes Metropolitanos de Control, la EP EMSEGURIDAD, y el Cuerpo
de Bomberos del DMQ (ver gura 1).
Calibración de instrumentos
Las políticas de seguridad ciudadana en el DMQ nacen a partir de la asig-
nación de la competencia de prevención local respecto a la inseguridad y a
la gestión de riesgos, componentes que afectan al paradigma de la seguridad
humana. El DMQ empieza el diseño y formulación de las políticas de segu-
ridad ciudadana enfocadas a la prevención en periodo de gobierno del exal-
calde Moncayo; a partir de su gestión, los instrumentos se van calibrando de
acuerdo con el plan de gobierno propuesto por el alcalde electo.
En el periodo de gestión del alcalde Yunda, el paradigma de la seguri-
dad ciudadana se mantiene. Sin embargo, los medios e instrumentos se han
ido modicando por factores de coyuntura social, económica y política. Las
principales modicaciones se realizan en los Planes Operativos Anuales y
por medio de planes y proyectos especícos que apuntan al cumplimiento
de los objetivos de las políticas. Dentro del periodo de gestión de Yunda, el
instrumento que ha sido calibrado de manera más profunda corresponde al
instrumento de organización, ya que se ha modicado la estructura institu-
cional de la SGSG mediante la creación de nuevas unidades.
Los instrumentos de nodalidad no han sufrido calibraciones importan-
tes, ya que el Observatorio sigue siendo el ente principal de la generación
de información tanto de fuentes primarias como de secundarias, que no ha
mostrado avances signicativos en metodologías prospectivas para reducir
los niveles de inseguridad y la percepción de esta. Por lo tanto, los planes,
programas y proyectos que apuntan a reducir la inseguridad ciudadana no es-
tán siendo efectivos debido a la falta de metodologías para reducir el riesgo.
Los instrumentos de autoridad tampoco han sufrido calibraciones sustan-
ciales, pues la normativa directriz de seguridad ciudadana no ha sido modi-
cada. A nivel local, dentro del periodo de análisis, se han elaborado dos cam
-
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Gobernanza jerárquica y la falla de las políticas de seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito
bios respecto a la organización de la Secretaría, excluyendo a la Dirección
Metropolitana de Gestión de Servicios de Apoyo a víctimas de violencia in-
trafamiliar, familiar, género, maltrato infantil y violencia sexual, sus órganos
y componentes de la SGSG y la aprobación del Código Municipal donde le
asigna a la SGSG la creación de políticas públicas de seguridad ciudadana.
Por su parte, el instrumento de tesoro en el periodo de gestión de Yun-
da no muestra cambios signicativos. La Tasa de Seguridad Ciudadana y la
asignación del presupuesto general son las principales fuentes generadoras
de recursos económicos. Se evidencia que, todas aquellas propiedades infor-
males, que no son parte de los registros municipales, no tributan la tasa de
seguridad, lo que ello implica una potencial pérdida de recursos económicos
que podrían servir para reforzar las acciones derivadas de las políticas de se-
guridad. Esto demuestra que tanto la política de seguridad, como la políti-
ca de suelo y de regularizaciones deben complementarse y generar acciones
coordinadas que benecien a la totalidad de los ciudadanos. Otra oportunidad
de calibración no aplicada actualmente pero que consta como parte del Plan
Estratégico Institucional de la SGSG es gestionar el nanciamiento de las
políticas de seguridad a través de organizaciones nacionales e internaciona-
les y el nanciamiento privado seguridad (Secretaría General de Seguridad
y Gobernabilidad, 2021).
En virtud del marco teórico establecido y del análisis del estudio de caso
en la tabla 3, se expone el resumen de la coherencia de las políticas de segu-
ridad respecto a sus objetivos y medios; y en la tabla 4 se presenta el resu-
men de la hipótesis referente a la variable independiente (modo de gobernan-
za) y la dependiente (falla-efectividad del diseño de las políticas públicas).
Tabla 3
Resultados del diseño de la política (articulación
entre objetivos y medios)
Objetivos de las políticas Combinación de instrumentos
Consistente Inconsistente
Coherente Óptimo Inefectivo
Incoherente Mal direccionado Fallido
Nota. Elaboración autores 2021, a partir del caso de estudio.
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No. 39, septiembre 2023-febrero 2024
Tabla 4
Resultados de la inuencia de los modos de gobernanza
en el diseño de las políticas
Variable independiente Variable dependiente
Modo de gobernanza Articulación Diseño de políticas
públicas
Gobernanza Jerárquica DMQ Actores Estatales DMQ Falla (Inefectiva)
Cogobernanza Actores estatales-Actores no estatales Óptimo
Autogobierno Actores no estatales -
Nota. Elaboración autores 2021, a partir de Córdova (2018).
Conclusiones
La hipótesis inicial planteó que el modo de gobernanza que muestra es-
caso nivel de articulación entre actores estatales y no estatales en la etapa
del diseño de las políticas públicas de seguridad ciudadana incide en su falla.
Esto en virtud de que las formas de interacción jerárquicas refuerzan la des-
vinculación de la sociedad en la toma de decisiones y los procesos de acción
pública, lo que deriva en la desarticulación entre los objetivos formulados y
los instrumentos implementados.
En el caso de estudio del DMQ se reeja un modo de gobernanza jerár-
quico que no promueve la integración y cooperación entre actores estatales
y no estatales. En sí, se muestra una escasa participación e involucramien-
to de la ciudadanía en términos de seguridad ciudadana, por lo que destaca
únicamente las acciones emprendidas desde el gobierno local en acción poco
articulada con sus instrumentos de organización. En este contexto, el modo
de gobernanza ha guiado el diseño de políticas que pueden ser consideradas
inefectivas, ya que plantean objetivos coherentes; no obstante, la combina-
ción de los distintos instrumentos utilizados como medios de consecución
no son consistentes.
Se puede señalar que el origen del modelo jerárquico que inuye en el
diseño de las políticas y su consecución estarían vinculados al mismo ám-
bito competencial y tradicional de las políticas de seguridad, que en buena
medida reposan bajo la sombra de la seguridad nacional, como responsabi-
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Gobernanza jerárquica y la falla de las políticas de seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito
lidad estatal, relegando a los gobiernos locales a meras acciones preventivas
que los llevan a proceder como entes que limitan su accionar a proporcionar
insumos y bienes a los órganos competentes y ello no representa un accio-
nar suciente para aplacar las crecientes cifras y formas de violencia urbana
en las ciudades.
Finalmente, es importante señalar que durante la investigación hubo
obstáculos para obtener información debido a la emergencia sanitaria por el
COVID-19, que limitó las duraciones de las reuniones y el contacto con las
personas entrevistadas.
Este estudio plantea preguntas que pueden ser abordadas en futuras inves-
tigaciones tales como: ¿de qué manera la gobernanza jerárquica en el ámbito
de la seguridad ciudadana inuye en la percepción de seguridad de las perso-
nas?, ¿cómo afecta la falla de las políticas de seguridad ciudadana en el desa-
rrollo de la ciudad? y, ¿cuál es el camino para abordar la seguridad ciudadana
en el Distrito Metropolitano de Quito y mediante qué tipo de gobernanza?
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